广州历史建筑保护办法草案日前公布

古建遇险，预保一年

　　未“戴帽”历史建筑，常常遭遇保护困境。曾经多次发生此类建筑损毁事件的广州（见本报6月18日12版《一纸缓拆 难阻强拆》、7月8日12版《老建筑能否“预”保护》），即将出台历史建筑的保护方案：对可能有价值的历史建筑，将采取“先保护，再认定”的措施。

　　在“老广”们的心中，东山别墅、西关大屋等近代遗迹早已成为不可撼动的记忆。然而，这样牢固的记忆常常因为一次次野蛮拆迁而变得恍惚。专家和市民们普遍认为，预保护制度对于那些未确定“被保护”身份但又有价值的历史建筑，可说是免遭损毁的“尚方宝剑”。但是，这样的“缓兵之计”，能否成为保护历史建筑的长久之机？

　　——编  者

　　门槛

　　建成50年以上且有价值，历史建筑名录将动态增补

　　广州目前现有文物保护单位251处，以及即将公布的第八批广州市文物保护单位66处。此外，还有为数众多的不可移动文物。但是，很多有价值的历史建筑、老街区，由于缺少“文物保护单位”这把保护伞，抵挡不住政府或开发商拆迁的冲动，今年6月广州金陵台被强拆事件，再度暴露了这类未“戴帽”历史建筑在保护上面临的法律空白。

　　在多方压力下，广州加大了对未“戴帽”历史建筑保护的立法力度：《广州市历史文化名城保护规划》、《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》（以下简称《保护办法》）和历史建筑保护名录，被称为历史建筑保护的3把“尚方宝剑”。

　　日前，广州市规划局发布消息称，《保护办法》将在年底出台。从目前公布的草案来看，共涉及6章44条，其中明确了历史建筑的“门槛”：建成50年以上并具有地方历史价值、有科学研究价值、历史事件、载体代表性、标志性价值、名人纪念价值等历史文化意义的建筑。

　　至于“年龄”不到50岁的建筑，《保护办法（草案）》也留了“口子”：一是“对建成虽不满50年，但突出反映地方时代特点的建（构）筑物，也可以列入历史建筑保护候选名录”；另外，历史建筑名录也是不断增补的，“虽然保护办法中没有明确规定多久增补一次，但我个人认为，应该每年都会有变化。”参与《保护办法（草案）》起草的华南理工大学建筑学院博士张智敏说。

　　那么，被列为历史建筑后，是不是就动都不能动？张智敏说：“历史建筑采取的是分类保护的方式，不是什么都不能动，我们宁可它用起来，而不是僵化地保护。”

　　据悉，《保护办法（草案）》中也明确，根据建筑的历史文化价值以及完好程度，历史建筑分为四类。其中，一类历史建筑，其立面、结构体系、平面布局和有特色的内部装饰不得改变；二类历史建筑，其立面、结构体系、基本平面布局和有特色的内部装饰不得改变，其他部分允许改变；三类历史建筑，其主要立面以及体现历史建筑特色的部位不得改变，其他部分允许改变；对四类历史建筑，则是其主要立面不得改变，其他部分允许改变。张智敏还表示：“历史建筑可以根据个案的情况，进行不同的利用，可以做展览、发展文化创意产业，甚至在不损害本体的情况下，做商业利用也可以。”

　　处罚

　　或改变违法成本过低现实，按数倍于建筑价值进行罚款

　　《保护办法（草案）》规定，擅自拆除或者迁移历史建筑的，城市管理综合执法机关应当责令采取补救措施，并可以对单位处以20万元以上50万元以下罚款，对个人并处10万元以上20万元以下罚款。

　　对此，不少专家认为数额太低，对开发商来说根本没有威慑力，不少人认为金陵台被强拆就是前车之鉴。对这一问题，广州市法制办副主任刘朝阳介绍，国家有关法律规定，此类情况最高罚款额为50万元，受制于上位法，广州已经是顶格处罚。

　　“当处罚力度大于建设单位利益的时候，这种事情就会被制止，这个力度就会有效。”广州市城市规划协会常务副会长史小予也表示，“也有人建议，除了经济惩罚以外，还可以从配套制度上进行惩罚，比如对设计单位和施工单位进行处罚，伤害公众利益，设计单位的资质就要降低或者取消；施工单位的资质也可以进行处理，这些在国外都可以由行业协会来进行处罚。”

　　为加大处罚力度，广州下一步将在正在制订的《广州市城乡规划条例》（地方性法规）中规定，对擅自拆除历史建筑、擅自破坏或者拆除预先保护的建筑予以重罚。有关负责人说：“我们计划是按照被损毁建筑价值的3—5倍进行罚款，这个处罚力度将会很大。而建筑的价值将由专门的鉴定机构来评定。”

　　如果市民反映文物被破坏的线索，但遭到有关部门间互相推诿责任或权属不清时，《保护办法（草案）》开出了药方：六类违法行为的法律责任（擅自移动、损毁标志牌、违法设置广告招牌、违法建设、违法迁移拆除历史建筑等），大部分处罚权统一交由城管部门。

　　保护

　　1年内不得损毁，权益因预保护受损由政府“埋单”

　　《保护办法（草案）》在征求意见过程中，最受关注、也被寄予厚望的创新办法就是——创设预先保护制度。据悉，这是根据香港、扬州、杭州等地的经验而创设的，有价值、而未被认定为历史建筑的建筑，在1年的预先保护期内，不得损坏或者拆除。对有根据认为有保护价值的建筑在申报期中存在损毁危险的建立紧急申报制度，将濒危个案独立申报，在实施预先保护的同时立即报市人民政府批准，快速、及时纳入历史建筑保护名录实施保护。

　　“接到市民报告后，经过审批审查，就会对该建筑形成12个月的保护期。”对于新规，广州市城市规划协会常务副理事长、首位建议要对历史建筑加强立法保护的市人大代表王河解释。

　　那么，在这1年的“预保护期”内，有关单位或个人合法权益因为预保护而造成的损失该由谁“埋单”呢？张智敏介绍，虽然相关细则还没有制定，但《保护办法（草案）》已明确指出“政府应当依法给予补偿”。

　　“我个人估计，如果当初有预保护这个机制，金陵台被强拆的事情就（很可能）不会发生。”史小予表示。记者采访也发现，很多专家和市民为预保护办法拍手叫好。荔湾区居民卢伯说，老区有很多清末民初粤剧名伶故居，“但很多故居都没有挂文物牌，我们常常担心，哪一天会突然消失不见了。现在不担心了。”

　　不过，一个城市要保护自己的历史，不是出一部或几部法律，顷刻间就能解决的事。广州文物保护专家黎显衡认为，从长远来说还有待完善3个长效机制：一是政府各职能部门监督执法的“联动机制”，“不只是政府层面的，还应当包含社会层面。要在公民中发展文物保护志愿者，积极参与到保护历史文化的队伍中来，共同承担起发展文化的责任。”二是对历史文物的“活化利用”机制。“合理的活化利用不仅不会破坏文物，反而能保护得更好。”最后一个就是对现有法律制度坚持。做到这3点，才可能让广州的历史“活”得更好。