长春电影制片厂的导演宋江波刚接到《潘作良》的题材时，并不太想接这个以辽宁省辽中县信访局原局长潘作良的真实事迹改编的剧本。因为近期塑造信访干部的电影已经有《情暖万家》和《信访局长》，他心想：一个信访局长还有什么可写的？而且在自己已经拍过6部英模题材电影后，觉得自己有点没招了。可是到了潘作良家，宋江波看到一个60平方米的屋子，家徒四壁，天花板都开裂了，卫生间十分小，潘作良1.82米的个头在里面很难转过身来。他了解到潘作良有两个外号，一是“方便面局长”，一是“洗浴中心局长”。为了给局里省钱，潘作良外出办案吃的都是方便面，只住在既能洗澡又能住一宿的洗浴中心里。宋江波说：“潘作良说是局长，可只不过是县里的局长，连‘七品芝麻官’都够不上，可就是这个干部，在他死后得到那么多平民百姓的追念和缅怀。这样的好人，我们的电影难道不应该表现吗？”于是宋江波接手了这个电影。

    宋江波说，这部电影不具备时下的一些商业元素。因此，更要以一颗真诚的心去拍，才可能拍好。他说：“中国百姓的传统是崇拜清官的，而潘作良为百姓说话，为百姓直言。只有抓住这一点，才能吸引观众。”

    影片没有回避现实生活中的矛盾，影片以突发事件开头，辽中县河西村农民二敢子，因为在土地二次承包中没有得到土地，用推土机推倒了村里土地大户的院墙，上百名群众就土地问题准备进省城上访。年轻的农村妇女齐春英，因医疗事故被丈夫抛弃，医院拒不赔偿，齐春英求告无门，无奈之下，提着“礼品”敲开了潘作良的家门；年近70的冯大娘，与残疾儿子相依为命，在破旧的漏屋里住了5年，每次都步行往返一百多里地，到县信访局请求帮助。一桩桩、一件件的百姓上访案件敲击着潘作良这个普通基层干部的心。这几个案子的处理交织起来展开故事。宋江波说，拍这样的电影希望不要重复别人，更要超越自己，有自己的表达。他设计了这样的结构，并定下了平实、朴素、真诚的基调。

    宋江波理解的潘作良有着共产党人的情怀，他不是爱民如子，他是爱民如母。他把老百姓的事看得比天大，他把他生命中的最后一次呼吸都给了他的父老乡亲。宋江波说，潘作良在这个世界上一共才活了43年，除了读书学习的成长岁月，他一直是以这样的情怀躬耕在家乡的土地上。他以自己为农民的儿子为荣，以为老百姓办事为乐，他“位卑未敢忘国忧”，他把自己短暂的一生化作了一道彩虹。电影中潘作良有这样一句话，他对冯大娘说：“朝里没人怎么啦，朝里没人就应该住在这种地方？以后谁再说你朝里没人，你就说，你有个儿子在县里当局长…”潘作良把这位老人认作母亲，并真的把老大娘当作母亲对待，为她解决实际问题。让观众感受到，他视百姓如父母的情怀，令人感动。