西安市兴庆宫公园内，80岁的张大爷在吹口琴，吸引了一位“小知音”倾听。魏永贤摄/CFP

　　【事例】               

　　新年伊始，山东省莒南县板泉镇卞家涝坡村农民卞西刚决定，今年把养老保险缴费额度提高到3000元。 

　　卞西刚的这项决定源自今年年初的一项养老惠民新政：国务院决定将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。 

　　“如今，我们农民和城里人能领到同样的养老金。我现在巴不得政策允许我们多缴费，政府能多给补贴，我老了以后能多拿养老金，生活更加有保障。”卞西刚说。 

　　【代表声音】 

　　“多轨并行”现象普遍存在 

　　长期以来，我们的养老保险“多轨并行”：城市一个样，农村一个样；城市内部，职工一个样，居民一个样；职工内部，机关事业单位职工一个样，企业职工又一个样。

　　新农保、城居保的并轨，表明养老保障在打破城乡壁垒，实现城乡公共服务均等化上又迈出了一大步。这一政策举措的最大利好，是让非正规就业的农民工及其他农村居民不再在养老保险制度中受到身份限制与歧视，居民养老金待遇的调整也会因制度整合而实现城乡同步，从而给城乡人口更为自由的流动和新型城镇化的健康发展创造有利的制度环境。

　　多年以来的各种社会调查活动，给我的一个深切感受，就是现实生活中的人是被分成三六九等的，如市民与农民、城镇劳动者与农民工、正式工与劳务派遣工、机关事业单位职工与企业职工等。隐藏在这种身份标识差别背后的，就是包括养老保险在内的各种民生制度分割所带来的权益不平等与利益差异。比如，市民比农民的福利项目要多，社会保障水平要高；城镇职工能够享受相应的社会保险及福利，农民工迄今仍未实现与城镇劳动者的同工同酬；正式工可以享受法定的各种社会保险待遇与职业福利，劳务派遣工却成了用工单位规避承担福利义务的牺牲品等。导致这种身份与福利权益差异的根本原因，是计划经济遗留的城乡分割、分治格局。

　　深化改革要啃“硬骨头” 

　　在为城乡居民养老保险制度整合鼓掌的同时，还要看到养老保险制度中，二者的制度框架接近，新农保和城居保的并轨较容易实施。在养老改革中，机关事业单位和企业职工养老保险的“双轨制”才是最难啃的“硬骨头”。

　　由于改革不同步，导致企业职工与机关事业单位职工在养老金缴费与待遇方面差距过大。目前，公务员退休金替代率在70%以上，属于偏高，这是单一层次制度安排的结果。企业职工在改革前的退休金替代率也同样偏高，但企业职工实行养老保险改革后，当初设计的“基本养老保险+补充养老保险”双层架构并未实现，即企业年金制并未普遍建立。

　　公务员保留了退休金的偏高替代率，企业职工降低了基本养老金替代率又未补上企业年金，两大群体的待遇差距就持续拉大了。

　　这一由于改革不同步而遗留的历史问题，事实上造成了两大群体中老、中、青三代人的养老保险权益不平等，包括缴费义务的不平等与待遇计发的不平等，既让企业退休人员与在岗劳动者感到不公平，也造成了机关事业单位职工的工薪制度安排难以合理化。

　　根据城乡户籍身份标识而设计的城乡分割式制度安排，不仅造成了国民福利权益的不公，也让公共资源的配置与社会保障制度的正向功能大打折扣。因此，在整合包括养老保险、医疗保险、最低生活保障及其他福利制度的进程中，我们才刚刚迈出第一步，以后的制度整合任务更加繁重，所面临的形势也更加复杂。

　　从形式普惠迈向实质公平 

　　我国的养老保险已经实现制度上的普惠，但公平问题凸显，亟待通过制度安排化解。

　　我多年来坚持的一个基本观点，就是社会保障制度一定要以创造起点公平、维护过程公平和缩小结果不公平为出发点与落脚点。机关事业单位养老保险制度改革的方向是十分明确的，那就是建立社会养老保险制度，让机关事业单位职工与企业职工在统一的制度安排下承担同样的缴费义务、享受平等的养老保险权益。

　　目前，当务之急是要拿出替代传统退休金制度的机关事业单位养老保险改革方案。我认为，制度性设计主要有以下几方面：一是让机关单位与事业单位同步改革，一体联动，而不宜再行分割推进；二要通过结构优化来实现制度转型，即以多层次制度安排替代单一层次的退休金，而不是简单地大幅降低待遇；三是个人必须承担与企业职工相同的缴费义务，并建立与企业退休人员一样的养老金待遇调整机制；四是建立适宜的管办机制及其与其他养老保险制度的衔接机制；五是需要通过适当增加工资来消除改革初期带来的阵痛，力求制度平稳转型。需要强调的是，这一改革目标与方向都是明确的，不必再经漫长试点，应在全国同步推进。